Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato
e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui
domicilia in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;
Contro la regione Veneto, in persona del Presidente della Giunta
Regionale pro tempore per la declaratoria d'illegittimita'
costituzionale dell'art. 4 comma 1 e dell'art. 15 commi 1 e 2 della
legge regionale Veneto n. 7 del 18 marzo 2011 «Legge finanziaria
regionale per l'esercizio 2011», pubblicata sul Bollettino Ufficiale
della Regione Veneto del 22 marzo 2011, n. 23.
Tutte le disposizioni sopra richiamate appaiono
costituzionalmente illegittime, sotto i profili che verranno ora
evidenziati, e pertanto il Governo - giusta delibera del Consiglio
dei Ministri in data 19 maggio 2011 (che per estratto autentico si
produce sub 1) - ai sensi dell'art. 127 Cost., la impugna con il
presente ricorso per i seguenti
M o t i v i
1) Violazione dell'art. 117 commi 1 e 3 e dell'art. 41 Cost.
La legge regionale n. 7 del 18.3.2011 (legge finanziaria
regionale per l'esercizio 2011), pubblicata nel B.U.R. della Regione
Veneto del 22.3.2011 n. 23, all'art. 4, comma 1, rubricato
"Disposizioni transitorie in materia di impianti fotovoltaici a terra
e di impianti di produzione alimentati da biomassa e a biogas e
bioliquidi e oneri istruttori in attuazione del decreto del Ministero
dello Sviluppo economico del 10 settembre 2010 «Linee guida per
l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili»
prevede che, «nelle more dell'emanazione del decreto del Ministero
dello Sviluppo economico di cui all'art. 8-bis del D.L. 30.12.2008,
n. 208 e dell'approvazione di uno specifico stralcio del Piano
energetico regionale di cui all'art. 2 della L.R. 25/2000,
......relativo alla produzione di energia da fonti rinnovabili, da
parte del Consiglio Regionale e comunque non oltre il 31.12.2011, non
possono essere rilasciate autorizzazioni alla realizzazione ed
all'esercizio di impianti fotovoltaici a terra in area agricola di
potenza di picco superiore a 200kWp di impianti di produzione di
energia alimentati da biomassa di potenza elettrica superiore a
500kWe, nonche' di quelli alimentati a biogas e bioliquidi di potenza
elettrica superiore a 1000kWe».
Cosi' disponendo, il legislatore regionale viola l'art. 117,
comma primo della Costituzione, in quanto tale diposizione e'
evidentemente ostativa al rispetto degli impegni internazionali e
comunitari assunti dallo Stato.
Infatti, la norma regionale in epigrafe indicata pone un chiaro
limite alla produzione di energia da fonti rinnovabili sul territorio
regionale in contrasto con le norme internazionali contenute nel
Protocollo di Kyoto ed in contrasto con la normativa comunitaria
(art. 3 direttiva n. 2001/77/CE) che incentivano, invece, lo sviluppo
delle suddette fonti di energia, individuando soglie minime di
produzione che ogni Stato si impegna a raggiungere entro un
determinato periodo di tempo (cfr. Corte Cost., sent. 3/4/2010, n.
124).
Si rileva, infatti, che sia la legislazione comunitaria che
quella nazionale manifestano un orientamento favorevole per le fonti
energetiche rinnovabili al fine di porre le condizioni per una
adeguata diffusione dei relativi impianti. In particolare, in ambito
europeo, un orientamento in tal senso e' rinvenibile nella direttiva
n. 2001/77/CE ed in quella piu' recente del 23.4.2009, n. 2009/28/CE,
che ha confermato questa impostazione di fondo.
In abito nazionale, la normativa comunitaria e' stata recepita
dal D.lgs. n. 387/2003, il cui l'art. 12, come riconosciuto dalla
Corte Costituzionale, enuncia i principi fondamentali in materia
(Corte Cost., sent. 13/11/2006, n. 364).
In particolare, il citato art. 12, comma 10 del d.lgs n.
387//2003 dispone che le Regioni possono procedere alla
individuazione di aree non idonee alla realizzazione di impianti da
fonti rinnovabili, in attuazione e nel rispetto delle Linee Guida
nazionali.
Ebbene, ai sensi dell'art. 17 (in combinato disposto con
l'allegato 3) delle Linee Guida adottate con D.M. 10.09.2010, le aree
non idonee possono essere individuate solo a determinate
condizioni,tassativamente elencate, nessuna delle quali ricorre nelle
disposizioni censurate.
In effetti, ai sensi delle citate linee guida ministeriali,le
aree non idonee possono essere individuate in relazione non a
categorie generalizzate di aree ma solo a specifici siti, con
riguardo all'installazione solo di determinate tipologie e/o
dimensioni di impianti, previo espletamento di una istruttoria
approfondita (dei cui esiti deve darsi adeguato conto nel
provvedimento regionale che indica le aree non idonee), che individui
le specifiche aree particolarmente sensibili o vulnerabili
all'interno delle tipologie di aree elencate all'allegato 3.
Ulteriori principi fondamentali sono stati fissati, anche in
questo ambito, dalla legge n. 239/2004 che ha realizzato "il Riordino
dell'intero settore energetico, mediante una legislazione di cornice"
(Corte Cost., sent. 14/10/2005, n. 383).
Si evidenzia altresi' che il divieto di rilasciare le
autorizzazioni alla costruzione ed all'esercizio degli impianti sopra
richiamati, si traduce in pratica nell'impossibilita', da parte degli
operatori del settore, di presentare nuove istanze per il rilascio
dell'autorizzazione in parola. Questo si pone in netto contrasto con
il principio di liberta' di iniziativa economica di cui all'art. 41
Cost. e con il principio di liberalizzazione delle attivita' di
produzione., importazione, esportazione, acquisto e vendita di
energia elettrica di cui all'art. 1, comma 1 del d.lgs. 79/1999
(attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il
mercato interno dell'energia elettrica) nonche' con l'obiettivo di
incremento della produzione e dei consumi finali di energia da fonti
rinnovabili, in attuazione delle disposizioni comunitarie sopra
richiamate.
Il legislatore regionale, disponendo dunque (all'art. 4 della
L.R. Veneto n. 7 del 18.3.2011 quivi impugnata e in epigrafe meglio
indicata) in modo difforme dalle norme nazionali, comunitarie ed
internazionali, eccede dalla propria competenza e viola, di
conseguenza, l'art. 117, commi 1 e 3 della Costituzione, nonche'
l'art. 41 Cost..
2) Violazione dell'art. 117 comma 3 (in materia di protezione civile)
e comma 2 lett. m) Cost.
L'art. 15, recante modifiche alla legge regionale 27 novembre
1984, n. 58 "Disciplina degli interventi regionali in materia di
protezione civile", dispone, al comma 1 che, "Ferme restando le
competenze del Sindaco, nei casi di emergenza di protezione civile,
per gli eventi di cui all'art. 2, lettera b) della legge 24 febbraio
1992, n. 225 "Istituzione del servizio nazionale della protezione
civile" e successive modificazioni, il presidente della provincia e'
autorita' di protezione civile, responsabile dell'organizzazione
generale dei soccorsi a livello provinciale ed il Presidente della
Giunta regionale e' autorita' di protezione civile, responsabile del
coordinamento degli interventi organizzati dalle province interessate
e degli eventuali interventi diretti richiesti in via sussidiaria dai
presidenti delle province".
Al comma 2 dispone che "il coordinamento e l'adozione degli
interventi di cui all'articolo 2, lettera b) della legge n. 225/92 e
al verificarsi di situazioni di pericolo o di danno nei territori di
rispettiva competenza, i sindaci e i presidenti delle comunita'
montane forniscono alle sale operative delle province e le province
forniscono alla sala operativa regionale tutti gli elementi utili per
la conoscenza dell'evento e per l'assunzione delle iniziative
necessarie".
Tale disciplina incide in modo sostanziale ed innovativo nel
sistema regionale di protezione civile. Infatti, le disposizioni in
epigrafe attribuiscono, nei casi di emergenza di protezione civile,
per gli eventi di cui all'art, 2, comma 1, lett. b) della L. n.
225/92, al Presidente della provincia il ruolo di autorita' di
protezione civile, responsabile dell'organizzazione generale dei
soccorsi a livello provinciale, e al Presidente della Giunta
regionale il ruolo di autorita' di protezione civile, responsabile
del coordinamento degli interventi organizzati dalle province
interessate e degli interventi diretti, richiesti in via sussidiaria
dai Presidenti delle province. Incongrua risulta essere anche la
formulazione della norma de qua laddove prevede - come detto - che
per gli interventi di cui all'art. 2, comma 1, lett. b) della L.
225/92, competente sia il Sindaco, alla luce delle seguenti
considerazioni e argomentazioni.
Come abbiamo visto, la norma qui impugnata e' finalizzata ad
approntare specifiche modifiche alla legge regionale del Veneto 27
novembre 1984, n. 58, recante la "Disciplina degli interventi
regionali in materia di protezione civile".
Del tutto evidente appare quindi la riconducibilita' della
disciplina in esame nell'ambito della potesta' legislativa
concorrente in materia di "protezione civile", ai sensi dell'art.
117, comma 3, della Costituzione.
Orbene - com'e' noto - per espressa previsione della citata
disposizione costituzionale, nelle materie di legislazione
concorrente spetta allo Stato dettare i principi fondamentali, mentre
alla Regione e' riservata la disciplina di dettaglio.
Tale criterio generale in materia di regolamentazione del
"concorso" tra il legislatore statale e quello regionale ha trovato
ulteriore specificazione ad opera della copiosa giurisprudenza di
codesta Ecc.ma Corte successiva alla riforma del Titolo V della
Costituzione.
Nel contesto della minuziosa opera di interpretazione del nuovo
testo dell'art. 117, di determinazione degli ambiti delle materie ivi
contemplate e di definizione delle competenze rispettivamente
attribuibili allo Stato e alle Regioni, la Corte ha innanzitutto
avuto modo di affrontare apertamente il tema della natura dei
principi fondamentali. affermando che "l'ampiezza e l'area di
operativita' dei principi fondamentali - non avendo gli stessi
carattere «di rigidita' e di universalita'» - non possono essere
individuate in modo aprioristico e valido per ogni possibile
tipologia di disciplina normativa. Esse, infatti, devono
necessariamente essere calate nelle specifiche realta' normative cui
afferiscono e devono tenere conto, in modo particolare, degli aspetti
peculiari con cui tali realta' si presentano" (Corte cost., sentenza
n. 336 del 2005; cfr. anche Corte cost., sentenza n. 307 del 2003).
Fondamentale rilievo assume dunque, in ogni caso, la tutela delle
esigenze unitarie di cui e' portatore lo Stato.
Sin dal primo momento codesta Ecc.ma Corte ha costantemente
ribadito il principio per cui, nel vigore della riforma del Titolo V,
parte seconda, della Costituzione, la legislazione regionale
concorrente deve necessariamente svolgersi nel rispetto dei principi
fondamentali determinati dalla legge dello Stato e che pertanto i
suddetti principi, ove non ne siano stati formulati di nuovi, sono
quelli desumibili dalla normativa statale previgente (v., in tema di
"professioni", Corte cost., sentenze nn. 424, 355 e 319 del 2005,
sentenze nn. 201 e 353 del 2003 e sentenza n. 282 del 2002).
In simili ipotesi, dunque, l'esercizio della competenza
legislativa regionale deve sempre avvenire (ai sensi dell'art. 1,
comma 3, della legge 5 giugno 2003, n. 131) nel rispetto di quei
principi comunque risultanti anche dalla legislazione statale gia' in
vigore.
Ebbene, la previsione di cui al qui censurato art. 15 della legge
finanziaria regionale Veneto 2011 si pone evidentemente in contrasto
rispetto agli indicati parametri interpretativi. Essa infatti
individua nel Presidente della provincia l'autorita' di protezione
civile, responsabile dell'organizzazione generale dei soccorsi a
livello provinciale per gli interventi di cui all'art. 2, comma 1
lett. b) della legge n. 225 del 24.2.1992 ("eventi naturali o
connessi con l'attivita' dell'uomo che per loro natura ed estensione
comportano l'intervento coordinato di piu' enti o amministrazioni
competenti in via ordinaria").
Una siffatta disposizione appare tuttavia manifestamente
contraria al dettato dell'art. 14 della menzionata legge n. 225/92,
il quale attribuisce espressamente al Prefetto una serie di
competenze, tra cui in particolare quella di assumere "la direzione
unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale".
L'attribuzione di competenze generali al Presidente della
provincia in materia di protezione civile a livello provinciale
integra quindi una chiara violazione delle norme generali di
organizzazione contenute nella legge-quadro sulla protezione civile.
Invero, come e' noto, tale legge-quadro e' la fonte di quei
principi fondamentali del settore nel rispetto dei quali deve essere
esercitata la competenza legislativa concorrente delle Regioni.
A questo proposito, e' appena il caso di ricordare che, in forza
di quanto disposto dall'art. 12, comma 4, della legge n. 225/92, le
disposizioni contenute nella predetta legge "costituiscono principi
della legislazione statale in materia di attivita' regionale di
previsione, prevenzione e soccorso di protezione civile, cui dovranno
conformarsi le leggi regionali in materia".
Per mezzo della suddetta legge, lo Stato ha quindi fissato i
principi fondamentali della materia, lasciando alle Regioni
esclusivamente il potere di emanare la normativa di dettaglio.
Ne' potrebbe rilevare, in senso contrario, la previgenza della
legge de qua rispetto all'entrata in vigore del nuovo Titolo V della
Costituzione, a cio' ostando la costante giurisprudenza di codesta
Ecc.ma Corte, sopra richiamata.
Infine, non sembra potersi revocare in dubbio che
l'individuazione di una competenza unitaria in capo al rappresentante
del Governo nelle situazioni di emergenza sia finalizzata a garantire
l'uniformita' degli standard di protezione attraverso la fissazione
di una normativa uniforme, valida su tutto il territorio nazionale.
La necessita' dell'intervento statale appare infatti
imprescindibile nel settore in questione, in cui sono coinvolti
interessi ed esigenze dell'intera collettivita' nazionale, connessi a
valori costituzionali di rilievo primario, in quanto strettamente
inerenti alla difesa dell'ordine e della sicurezza pubblica.
Quello dettato dall'art. 14 della legge n. 225/92 e', pertanto,
un principio fondamentale direttamente funzionale alla tutela delle
specifiche esigenze di unitarieta' sussistenti nel settore della
protezione civile, delle quali e' portatore lo Stato ed e'
espressione il legislatore nazionale.
Esso corrisponde quindi esattamente alla nozione di "principio
fondamentale", per come ricostruita dalla consolidata giurisprudenza
costituzionale sopra illustrata.
Peraltro, la norma di cui al citato art. 14 deve essere
considerata espressione di un principio insuscettibile di diversa
regolamentazione ad opera del potere legislativo regionale
concorrente anche per ragioni di sussidiarieta' ascendente ed
adeguatezza, essendo legata alla normativa di principio, di
competenza statale, da un rapporto di necessaria integrazione (v.
Corte cost., sentenza n. 430 del 2007).
E' invero incontestabile ed innegabile che la normativa statale
su richiamata dispone che per tali eventi, in materia di protezione
civile, la competenza sia del Prefetto.
Infatti, nell'attuale quadro istituzionale, la legislazione
ordinaria di cui al citato art. 14 della L. n. 225/92, riconosce al
Prefetto la direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a
livello provinciale al verificarsi di uno degli eventi calamitosi di
cui all'art. 2, comma 1 lett. b) della L. n. 225/92. Si osserva
inoltre, che l'art. 108 del D.Lgs. n. 112/98 non riconosce analoghi
compiti di gestione dell'emergenza alla provincia, cui e' demandata
la vigilanza sulla predisposizione, da parte di strutture provinciali
di protezione civile, dei servizi urgenti, anche di natura tecnica,
da attivare in caso di eventi calamitosi di cui all'art. 2, comma 1,
lett. b) della L. n. 225/1992.
Anche l'art. 5, comma 4 del D.L. n. 343/2001, conv. in L. n.
401/2001, conferma l'attribuzione al Prefetto delle funzioni relative
alle attivita' tecnico-operative volte ad assicurare i primi
interventi al verificarsi degli eventi calamitosi, da effettuarsi a
cura degli organi statali in concorso con le Regioni e cio', sia con
riferimento alla direzione unitaria dei servizi di emergenza da
attivare a livello provinciale attraverso l'adozione di tutti i
provvedimenti ritenuti necessari, sia vigilando sull'attuazione, da
parte delle strutture provinciali di protezione civile, dei servizi
urgenti, anche di natura tecnica.
Da cio' deriva anche l'esigenza che le funzioni amministrative
ripartite sulla base di principi di sussidiarieta' ed adeguatezza di
cui all'art. 118 della Costituzione, spettano allo Stato laddove
sussista l'esigenza di un coordinamento tra Stato e Regione.
Pertanto, il legislatore regionale, prevedendo nelle disposizioni
normative quivi censurate una generalizzata attribuzione al
Presidente della Provincia della responsabilita' dell'organizzazione
dei soccorsi a livello provinciale, senza circoscrivere il potere di
intervento ai compiti ed alle funzioni di sua spettanza
(volontariato, viabilita' provinciale, ecc.), eccede dalle proprie
competenze e, ponendosi in contrasto con le disposizioni statali su
richiamate, viola l'art. 117, comma 3 della Costituzione in materia
di protezione civile nonche' l'art. 117, comma 2, lett. m) della
Costituzione, che riserva allo Stato la determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.